הצעת חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (תיקון – דיור בקהילה וסיוע אישי)

החוק עבר ביוני 2022 קריאה ראשונה

החוק מתקן ומטפל בנקודות הדיור בקהילה של אוטיסטים, יש רצון עז לתת לשני צידי המתרס, האוטיסטים על גוניהם השונים ברצף, ולאנשים מן הישוב, להתקרב ולהכיר את האוטיסטים ומאידך לתרום אפשרויות נרחבות יותר להשתלבות ולהתפתחות האוטיסטים . מדובר בזכויות ובחופש לחיות כפי שאנו רוצים וללא אפליה. חוק האוטיסטים עוסק בקבלת תמיכה וטיפול בביתך, במקום ללכת למוסדות. החוק הזה נוגע ליכולת לחיות בקהילה. חוק האוטיסטים עוסק בזכות להיות חלק מהקהילה. 

כרגע החוק בין קריאות ראשונה לשניה

החוק בעיקרון הוא כללי וכך נופלים לתוכו גם אלה שלא יכולים להסתדר לבד בקהילה, ישנם על הרצף כאלה שיש להם קשיים שונים, רגישויות שונות, והם זקוקים לליווי שונה, החוק מטפל בכללי ומאפשר גם להם זכאות להוסטלים ומגורים ולא רק לאותם אלה שהם בצד הגבוהה של הרצף שבאמת מסוגלים להיות מצטיני נשיא או עובדי הייטק ולכן ופחות זקוקים לליווי צמוד ומחבק.

דברי הסבר לחוק ״שיוויון זכויות״ שרץ בליל ה6 ליוני מתוך החוק עצמו

הצעת חוק זו נועדה לעגן את זכותם של אנשים עם מוגבלות לחיות ולהתגורר בקהילה בעצמאות מרבית. זכות זו, שנתונה לכל אדם, לחיות בביתו, להשתתף במארג החיים החברתי ביישוב בו הוא מתגורר, לנהל את אורחות חייו, לקבוע את סדר יומו ולבחור את בחירותיו האישיות והפרטיות בד' אמותיו, מהווה צעד משמעותי נדרש נוסף מהפכת זכויות האדם של אנשים עם מוגבלות, להבטחת כבודם כבני אדם ולמימוש זכותם לשוויון.  הצעת החוק מושתתת כל הכרה באדם העומד במרכז, ובזכותו לאוטונומיה ולבחירה. הידע המקצועי ומחקרים רבים מהעולם ומישראל תומכים באופן ברור במסקנה לפיה מתן אפשרות אמיתית לאנשים עם מוגבלות לחיות בקהילה, מביא לשיפור משמעותי באיכות חייהם, תחושת הערך העצמי שלהם, מצבם הנפשי וקשריהם החברתיים והמשפחתיים (Mansell, J. and Beadle-Brown, J. (2010), Deinstitutionalization and community living: position statement of the Comparative Policy and Practice Special Interest Research Group of the International Association for the Scientific Study of Intellectual Disabilities. Journal of Intellectual Disability Research, 54: 104–112).

אמנת האו"ם בדבר זכויות אנשים עם מוגבלות, שאותה אישררה מדינת ישראל בשנת 2012 ("האמנה"), קובעת בסעיף 19 שכותרתו "חיים עצמאים ושילוב בקהילה", את חובתה של המדינה להבטיח לאנשים עם מוגבלות לחיות בקהילה באופן שוויוני ולבחור את אורח חייהם, כשם שעושה כל אדם אחר. כן קובע הסעיף את חובתה האקטיבית של  המדינה להבטיח בחקיקה ובמדיניות את השירותים הנדרשים לאנשים עם כל סוגי המוגבלות לשם מימוש מלא של זכותם להיות משולבים בקהילה ולהשתתף בה. סעיף זה באמנה מתווה את החוק והמדיניות ביחס לאוכלוסייה זו במדינות מערב רבות. ביניהן אנגליה, סקוטלנד, אירלנד, גרמניה, אוסטרליה, איטליה וארה"ב, אשר הקצו בשנים האחרונות משאבים לפיתוח מענים מתאימים לדיור בקהילה.

לצד קידום מדיניות של דיור בקהילה, אימצו מדינות אלו מודל חדש למתן שירותים אישיים לאנשים עם מוגבלות, בדמות סל סיוע אישי. מנגנון זה שבבסיסו תפיסה של שירותים מכווני אדם, מושתת על סל המאגם את מכלול שירותי התמיכה, הליווי, הסיוע וההגנה מתוך אלו המוצעים מטעם המדינה, והנדרשים לשם מגוריו העצמאיים בקהילה ו'תפורים' לו על פי מידותיו. תפיסת עולם זו, שנקודת המוצא בה היא צרכיו של האדם המסוים, הובילה במדינות רבות לפיתוח מודלים מגוונים של מסגרות דיור בקהילה: החל ממגורים עצמאיים ונתמכים בביתו של האדם או בבית משפחתו וכלה במגורים במסגרת מגורים מוגנות בקהילה. לצידם וכהשלמה להם שוכללו גם סלי תמיכה שונים. כך אנשים עם כל סוגי המוגבלות, לרבות אנשים עם צרכים מורכבים במיוחד, חיים ומשולבים בקהילה. הניסיון אף מראה שלאורך זמן ובהסתכלות מערכתית, העלות הכספית הכוללת של מגורי אנשים עם מוגבלות בקהילה, אינה גבוהה יותר מהעלות הכוללת של מגורים במסגרות מוסדיות. המיועדות, כל אחת מהן, לעשרות ומאות אנשים החיים יחד (Mansell, J., Knapp, M., Beadle-Brown, J., & Beecham, J. (2007). Deinstitutionalisation and community living – outcomes and costs: report of a European Study. Volume 2: Main Report. Canterbury: Tizard Centre, University of Kent.p. 57-90), בוודאי כאשר משווים את ההוצאה הציבורית למול איכות התוצאות.  

גם בישראל גוברת ההכרה מצד אנשים עם מוגבלות ובני משפחותיהם, הקהילה המקצועית וכן הרשויות ובתי המשפט, כי יש לעבור למודל של דיור בקהילה. כך למשל, העניק המחוקק עדיפות לדיור בקהילה ביחס לאנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית, לפי חוק הסעד (טיפול באנשים עם מוגבלות שכלית-התפתחותית), התשכ"ט–1969, וכן עיגן באופן מפורט את זכותם של אנשים עם מוגבלות נפשית לדיור ולשיקום בקהילה, לפי חוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס–2000. אולם, חרף ההכרה המקצועית ביתרונות של דיור נתמך בקהילה (ראו המלצותיה של ועדת מומחים בינ"ל, שהוזמנה על ידי משרד הרווחה כדי לבחון את מידת היישום של הזכות לדיור בקהילה בקרב אנשים עם מוגבלות שכלית וליתן המלצותיה:Professor Peter Blanck , Professor Meindert Haveman  Dr. Joel Levy, Professor Gerard Quinn, Professor Arie Rimmerman: The Final Report of an International Committee of Experts. Submitted to the Israeli Ministry of Social Affairs and Social Services, October 2011), תפיסה זו עדיין אינה מיושמת באופן רוחבי. אנשים רבים עם מוגבלות, החיים בביתם או בבית משפחתם, אינם יכולים ליהנות מכלל השירותים הניתנים בקהילה, בשל היעדר סיוע אישי הדרוש להם לשם חיים עצמאיים ושוויוניים בקהילה. הם מוצאים עצמם מבודדים בביתם, חסרי מעש, פגיעים ותלויים בחסדי אחרים. בהיעדר מסגרות מגורים קהילתיות מתאימות בהיקף הנדרש. כמו כן, אלפי אנשים מוצאים עצמם נדחקים למגורים במוסדות ייעודיים לאנשים עם מוגבלות, מבודדים ומופרדים מהציבור הרחב.

מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם התפיסה המשפטית והערכית הרחבה, לפיה כל אימת שאנשים מופרדים מהכלל, רק בשל השתייכותם לקבוצת אוכלוסין מסוימת, הם מופלים לרעה. הכרה בזכות לגור בקהילה מהווה איפוא תנאי יסודי להבטחת זכותם של אנשים עם מוגבלות לשוויון, לכבוד אנושי לאוטונומיה, עצמאות ופרטיות. עקרונות חוקתיים המעוגנים בישראל בחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, ובאופן ספציפי בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן – חוק השוויון), שנתפס אף הוא במעמד של חוק יסוד (בג"צ 6790/98 אברץ ואח' נ' פקיד הבחירות לעיריית ירושלים ואח', פ"ד נב (5) 323, 335).

הצעת החוק הינה פרק משלים בחוק השוויון, החוק המסמל את התפנית העקרונית שחלה בתפיסת המחוקק והציבור הרחב בישראל ביחס למעמדם של אנשים עם מוגבלות. יצוין כי עוד בשלב היגוי החוק, כוונת המחוקק הייתה לכלול בו פרק העוסק במגורים בקהילה. ועדה ציבורית שמינתה הממשלה, הוועדה לבדיקת חקיקה מקיפה בנושא זכויות אנשים עם מוגבלות (ועדת כץ), הגישה את המלצותיה לממשלה עוד בשנת 1997, ובפרק הדיור קבעה כך:

"לקבוע בחוק את זכותו של אדם עם מוגבלות לגור בקהילה כעקרון מנחה; לעגן בחוק את חובת המדינה לתת לאדם עם מוגבלות בעל צרכים מיוחדים בתחום הדיור, סיוע למימוש זכותו למגורים, כגון: הלוואה, דיור ציבורי, השתתפות בשכר דירה, מענק לצורך ביצוע שינויים בדירה; לקבוע באופן מקיף בחוק את חובת המדינה ליתן סיוע אישי לאדם עם מוגבלות שיאפשר לו לחיות בקהילה בעצמאות מרבית, בשוויון, בפרטיות ובכבוד. (זאת מעבר להסדרי הביטוח הלאומי שהם חלקיים בלבד). הסיוע האישי המומלץ כולל בין השאר עזרה בניהול משק בית, סיוע בתקשורת עם הקהילה."

המלצה זו קיבלה חיזוק ברור לפני שנים מספר, כאשר ועדת מומחים בינלאומית שכונסה בשנת 2011 בידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים, המליצה על חקיקת הזכות לדיור בקהילה כחלק ממדיניות רצויה ביחס לאנשים עם מוגבלות שכלית. אולם, למרות שמאז המלצות ועדת כץ חלפו 18 שנים, מתעכב העיגון החקיקתי של הזכות לדיור בקהילה. כיום, לאחר אשרור האמנה המטילה חובות על המדינה בהקשר של הבטחת דיור בקהילה, ומשנצבר בישראל ניסיון מקצועי מעשי בלתי מבוטל בהפעלת שירותי דיור הלכה למעשה, הגיעה העת להשלים את החסר ולעגן בחוק השוויון את הזכות לדיור בקהילה ולסיוע אישי.

הפרק המוצע בחוק השוויון מעגן את זכותו של כל אדם עם מוגבלות לגור בקהילה, ואת זכותו לבחור לגור בביתו, בבית משפחתו או במסגרת מגורים מוגנת (דירה בקהילה המופעלת בידי גורם מקצועי עבור קבוצה קטנה של דיירים עם מוגבלות) (סעיף 19עו המוצע). זכות זו מנוסחת בשפה אוניברסאלית, שפת חוק השוויון, שאינה מבחינה בין מוגבלויות שונות ומחייבת התאמת שירותים לכל אדם על פי צרכיו. כן מדגישה הצעת החוק את היבטיה המהותיים של הזכות לדיור בקהילה, שאינם מתמצים במיקום פיזי או גאוגרפי של בית המגורים, אלא גם את היבטיה המהותיים, כמו עצמאות מרבית ושילוב מרבי בחיי הקהילה.

לצד קביעת הזכות לדיור בקהילה, הצעת החוק מעגנת את הזכות לשירותי סיוע אישי שנועדה לאפשר לאדם לגור בקהילה, ובכלל זה הזכות לשירותי הדרכה וליווי, הנדרשים לאדם כדי לחיות באופן עצמאי ומכבד בקהילה (סעיף 19עז המוצע). החוק קובע שלכל אדם הזקוק, מפאת מוגבלותו, לסיוע לשם מגורים בקהילה יוענקו שירותי הסיוע האישי להם הוא זקוק, בתמהיל ובמינון הנדרשים על פי העדפותיו וצרכיו. רשימת השירותים שיימצאו מתאימים לאדם ודרושים לו כדי לאפשר את מגורים בקהילה, על יסוד רצונו ובחירתו, יאוגדו בסל סיוע אישי. סל זה יורכב משירותים המנויים בתוספת השישית לחוק המוצע. ביניהם: סיוע אישי לביצוע פעולות יום-יום; סיוע וליווי בביצוע פעולות צרכניות; סיוע אישי בניהול הבית, משק הבית והמשפחה; תמיכה וייעוץ בקבלת החלטות ובמימוש זכויות והשגחה למניעת סיכון; סיוע בתחום המגורים, כגון הנגשת הבית וסיוע כספי בשכירת או ברכישת דירה. יש לציין כי מרבית השירותים המנויים בתוספת השישית מעוגנים כבר כיום בחוקים ובנהלים שונים, וכוחו של המתווה המוצע הוא באיגומם. הפרק המוצע בחוק השוויון מבהיר כי משביקש אדם לממש זכותו לגור בקהילה ומשאושר לו סל סיוע אישי, חובה על רשויות המדינה האחראיות להבטיח מימושו בזמן סביר ובאיכות סבירה (סעיף 19פא המוצע). זאת כדי להימנע מחוק הצהרתי, שאין לו ממשות בחיי המעשה ומהמצב הקיים כיום, לפיו אנשים רבים, בעיקר אלו עם מוגבלות מורכבת, ממתינים שנים במוסדות או בבית ההורים, משום שהמדינה לא פיתחה שירותים המתאימים להם בקהילה. הואיל והשירותים עשויים להיות באחריות יותר משר אחד, והואיל ולחלק מהאנשים הזכאים יש יותר ממוגבלות אחת ומשכך הם מצויים בתפר האחריות שבין שני משרדים, קובעת הצעת החוק כי יש לקבוע הסדרים ברורים בעניין בתקנות (סעיף 19עח המוצע).

הצעת החוק נותנת את הדעת גם למנגנון האישור המנהלי, ורואה חשיבות רבה באופן שבו מתקבלת ההחלטה אודות סל הסיוע האישי. בעוד שכיום ועדות מקצועיות, כגון ועדת אבחון וועדת סל שיקום, קובעות מהם השירותים שיינתנו לאדם עם המוגבלות, הרי שהצעת החוק מעבירה את המוקד לאדם עם המוגבלות בעצמו, שבעזרת מתאם סל סיוע אישי יתכנן את מגוריו ויגדיר מהי התמיכה הנדרשת לו לשם מגורים בקהילה. לפי הצעת החוק יוסמך גורם מאשר שיבחן את תכנית הסיוע האישית ויאשרה, אלא אם כן יימצא כי היא טומנת בחובה סיכון למבקש או לזולתו. זהו שינוי תפיסתי שמחזיר לאדם עם המוגבלות את הכוח לעצב את חייו. השינוי תורם גם להקלה פרוצדורלית ובעקבותיה חסכון במשאבים, לעומת המצב הקיים המחייב לעבור הליכים פרוצדורליים מסורבלים ולעיתים גם מבישים.

הצעת החוק מתייחסת למניעת כפל קצבאות, במקום בו הדבר רלוונטי (סעיף 19עז(ג) המוצע), וכן קובעת כי המימון בפועל של סל השירותים יהיה כפוף למבחן הכנסה שייקבע בתקנות (סעיף 19פב(א)(2) המוצע).

לסיכום, חקיקת פרק דיור בקהילה בחוק השוויון הוא שלב חיוני בדרכה של מדינת ישראל להבטיח את זכותם של אנשים עם מוגבלות בישראל לשוויון ולכבוד. קשר שעליו עמד בית המשפט העליון:

"אין ספק כי המהלכים הנעשים בתחום הדיור בקהילה הם חלק מרכזי מתהליך רחב וחיוני של קידום השוויון של אנשים עם מוגבלות וההגנה על זכותם לכבוד ולהשתתפות פעילה בחברה (ראו המסגרת החקיקתית הקבועה בחוק שוויון אנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998). יש לקוות כי תהליך זה, על היבטיו הרבים, יוכיח את עצמו כמהפכה של ממש בתחום זכויות אנשים עם מוגבלות, תחום המשקף במידה רבה את דמותה של החברה ואת מצב זכויות הפרט בה. למותר לציין כי תהליך זה מצריך השקעת משאבים, מחשבה, תכנון לטווח ארוך וחתירה להתאמת התשתית הקיימת לצרכיה של אוכלוסייה זו." (בג"צ 3304/07 ליאור לוי ואח' נ' משרד הרווחה, פסק הדין מיום 3.2.10, בעמ' 4).

הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת אילן גילאון וקבוצת חברי הכנסת (פ/3167/20), על שולחן הכנסת העשרים ואחת ועל שולחן הכנסת העשרים ושתיים על ידי חבר הכנסת אילן גילאון (פ/135/21; פ/458/22) ועל שולחן הכנסת העשרים ושלוש על ידי חברת הכנסת חוה אתי עטייה (פ/240/23) ועל ידי חברי הכנסת קארין אלהרר ויאיר לפיד (פ/841/23).

הצעת החוק זהה לפ/240/23 ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת.

——————————–

הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים

והונחה על שולחן הכנסת ביום

ז' בסיוון התשפ"א (18.05.2021)